摘要：铁路检察机关的专门性问题属于检察理论的基础性问题。因这一问题的研究成果较少，导致铁路检察机关的定位和工作屡遭社会质疑。随着铁路检察体制改革的启动，从理论角度认识和界定铁路检察机关的专门性已经显得日益迫切和必要。
关键词：专门检察院铁路检察机关专门性
铁路检察机关（以下简称“铁检机关”）的专门性与其存在的合理性互为表里。揭示铁检机关专门性的过程，其实也是求证其存在合理性的过程。《检察院组织法》虽有“设立军事检察院等专门人民检察院”的规定，但专门检察院的“专门”体现于何处、为何“专门”，却无明确规定亦无理论通说。2010年，中央六部门关于铁路检察院、法院管理体制改革文件的出台，为铁检机关充分发挥专门职能提供了更有利的条件和环境。如何界定和展现自身专门性，已日益成为铁检机关继续推进铁路检察工作、获取社会认同所面临的紧迫任务。
从字面含义来看，专的意思系指“专一”，门的意思系指“类别”①，“专门”则指专一从事某一类别的事务。根据《检察院组织法》第2条规定，我国检察机关分为地方检察院（普通检察院）和专门检察院两类。两者工作性质相同，但工作领域有别。前者以省、市、县的行政区域为管辖范围，后者则以独立于地方的专门领域，如“大军区”或“铁路地区”为管辖范围，具有跨行政区域的特点②。专门检察院的定义可归纳为：与地方检察院并列设置，同属最高人民检察院领导，专一从事某类特殊领域检察工作的检察机关。铁检机关作为专门检察院之一，其专门性主要体现在以下几方面。
一、专门设置的必要性。
我国属于大陆性国家，幅员辽阔、内陆深广，经济联系和交往跨度大，各地资源分布、产业布局、社会发展极不平衡。铁路作为国民经济大动脉、国家重要基础设施和大众化交通工具，在能源、原材料以及中长途旅客运输中具有举足轻重的地位。数据显示，铁路每年完成旅客周转量占全社会旅客周转量的1/3以上，完成货物周转量占全社会货物周转量的55％，有效保证了国民经济平稳运行和人民群众生产生活需要③；铁路国有资产数额巨大，约占全国经营性国有资产总量的1/10④，铁路建设投资对扩大内需、拉动国民经济增长具有重要的推动作用。
建国后至今，铁路内部一直实行全国统一调度指挥的半军事化管理，并以独立于地方的由铁路局、铁路分局管辖的“铁路地区”的形式进行分片经营，体现出政企合一、垄断经营的行业特征。国家投资、垄断经营为铁路腐败提供了天然的温床，使铁路投资和运输资源成为路内、外不法分子眼中的“肥肉”。多年来，铁路腐败案件层出不穷，窝案、串案频发。从2011年铁道部部长刘志军及铁道部运输局局长张曙光因腐败落马，即不难窥见铁路贪腐程度之一斑⑤。
与其它交通方式相比，铁路运输具有票价实惠、安全准时、全天候运输、运能大、速度快等优势，因此，铁路成为我国社会转型时期社会人员流动的主要工具。这也使铁路运输行业成为一个流动性大、治安环境复杂、安全性要求较高的领域，决定了铁路犯罪具有人员复杂、转移迅速、手段特殊、跨行政区域等特点。
铁检机关专门设置的必要性正是由上述因素所决定。一方面，铁路运营具有跨行政区域的特征，导致发生在铁路领域的犯罪无法依据刑事诉讼法的地域管辖规定确定管辖机关；另一方面，“铁路地区”用地一般由国家划拨，独立于地方政府，铁路局及其下属单位属铁道部垂直管理，与驻地政府关系松散；再者，运行中的火车相当于一个由旅客组成的封闭、流动的社会，发生在火车上的违法犯罪案件，地方公、检、法机关处于不能管、管不了的状态。为惩治铁路犯罪、节约司法资源、提高诉讼效率，专门设置铁检机关就具备了现实性和必要性。
二、领导体制的独立性。
建国以来，铁检机关与地方检察机关的发展一样历经波折，但铁检机关与地方检察机关的领导体制并不相同，始终保持着自身的独立性。
1953年，最高人民检察署向中共中央提出“逐步地建立工矿区检察署和铁路、水运等专门检察署”的意见，并得到中央的批准⑥。1954年，《检察院组织法》规定设立专门人民检察院，即军事人民检察院和铁路、水上运输人民检察院。“并且地方各级人民检察院及专门人民检察院在上级人民检察院领导下，并且一律在最高人民检察院领导下，进行工作。”⑦当时的铁检机关设两级体制，两级院同时接受铁路局党委和驻在地省检察院的领导。1957年，全国铁检机关被取消。1980年4月，铁道部成立铁路检、法两院筹建领导小组。次年，国家设全国铁路运输检察院领导全国铁检工作。1987年，全国铁路运输检察院被撤销，最高人民检察院设铁检厅领导全国铁检工作。
1980年以来，铁检机关分为铁路检察分院和基层铁路检察院两级，按照铁路局和铁路分局地域分布设置。铁路分局下设政法委员会，主管铁路公安、检察院、法院工作。行政管理角上，基层铁路检察院是铁路分局下设的二级单位，人事、劳资、经费全部挂靠铁路分局。铁路检察分院与铁路局的关系亦同；检察业务上，铁路检察分院领导基层铁路检察院工作，铁路检察分院受铁路局驻地的省级人民检察院领导。2005年3月，铁道部撤销铁路分局，实行铁路局直接管理站段体制。原基层铁路检察院暂归各自的分院管理，形成铁路局直接下设两级铁检机关的局面。
铁检机关设在铁路内部的弊端显而易见，多年来屡遭社会诟病。2010年，中央六部门联合出台的改革文件要求将铁检机关与铁路企业全部分离，一次性移交给驻在地的省级人民检察院，纳入国家司法管理体系，实行属地管理。这次改革有效解决了铁检机关的管理序列、经费来源及铁路检察官的身份保障问题，客观上使铁检机关获得了检察独立性。
从铁检机关的历史演变不难看出，铁检机关与地方检察院最大的不同在于没有地方人大的领导。在领导体制上接受铁路局和省级检察院双重领导。改革之后，两级铁检机关按照驻在地省级人民检察院的派出院管理，仍与市、县检察院的领导体制不同。应该说，与地方检察院的领导体制保持独立性，既是便利铁路诉讼管辖的现实需要，也是铁检机关专门性的重要体现。
三、职权所及领域的定向性。
铁检机关职权所及领域的定向性问题，同时也是铁检机关权力的有限性问题。任何权力的行使都必须有界限，权力之间的界限尤须分明。明确铁检机关职权的定向性，既有益于区别与地方检察机关的权力界限、避免管辖争议，也有利于自身检察工作开展和获得社会的认同。
1982年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、铁道部《关于铁路运输法院、检察院办案中有关问题的联合通知》第1条规定：“铁路运输法院、检察院的案件管辖应从保护铁路运输的任务出发，体现其专门性。目前主要受理铁路运输系统公安机关负责侦破的刑事案件和与铁路运输有关的经济案件、法纪案件、涉外案件……对各类民事案件及不属于铁路运输范围的铁道部直属工厂、工程局、勘测设计院、大专院校等地发生的案件，仍由地方法院、检察院受理。如铁路运输法院、检察院与地方法院、检察院对案件管辖发生争议，暂由地方受理。”根据规定，铁检机关只有权受理铁路公安机关移送刑事案件的审查批捕、起诉，只对与铁路运输有关的经济案件、法纪案件行使立案侦查权。对铁路运输系统之外的包括铁道部直属单位发生的案件都不具有管辖权，铁路与地方存有争议的案件，一般也无权受理。
由此可见，铁检机关与地方检察机关的职权，“名”同而“域”异。铁检机关管辖案件仅限于铁路运输系统所辖区域，职权所及具有明显的定向性特点。
四、案件管辖的专属性。
案件管辖的专属性也可称为案件受理的垄断性，其实质是专门检察机关与地方检察机关在案件受理上的分工问题。
铁检机关案件管辖专属性的依据包括：宪法第135条规定的公检法机关在办理刑事案件中分工配合与制约的原则；上述1982年《联合通知》的规定；以及《公安机关办理刑事案件程序规定》第20条：“铁路的机关、厂、段、院、校、所、队、工区等单位……车站工作区域内和列车内……铁路建设施工工地发生的刑事案件，铁路沿线发生的盗窃或者破坏铁路重要设施的刑事案件，以及内部职工在铁路执行任务中发生的案件，由发案地铁路公安机关管辖。”还有2001年最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于旅客列车上发生的刑事案件管辖问题的通知》第1条：“列车上发生的刑事案件，由负责该车乘务的乘警队所属的铁路公安机关立案……取证结束后，……移交前方停车站公安机关。”第3条：“铁路运输检察院对同级公安机关提请批准逮捕或者移送审查起诉的交站处理案件应当受理。”这些原则和规定在实证层面体现了铁检机关在案件管辖上的专属性问题。
司法实践中，专属铁检机关管辖的案件主要包括：对铁路运输系统国家工作人员的贪污、贿赂、挪用、危害铁路资产安全、经营管理秩序等职务犯罪案件；铁路运输系统中国家机关工作人员渎职、侵权犯罪案件行使立案侦查权；对铁路系统公安机关负责侦破的刑事案件，如危害和破坏铁路运输和生产的案件、破坏交通设施的案件，火车上发生的犯罪案件以及铁路职工违反规定造成重大事故或严重后果的犯罪案件行使审查批准逮捕、提起公诉权。
五、所保护法律关系的特定性。
根据《检察院组织法》的规定，我国检察机关的任务包括惩罚犯罪和保护国家与人民利益两个方面。国家和人民利益在各种具体法律规定中体现为现实生活中纷繁复杂的法律关系。按照宪法和检察院组织法规定，检察机关是代表国家行使法律监督权的司法机关，具有国家工作人员职务犯罪的侦查权、刑事犯罪的批准逮捕权、提起公诉权等多种职权，在打击犯罪、保护国家和人民权益中负有重要职责。检察机关所保护的法律关系一般体现为保护性的法律关系。所谓“保护性法律关系是在主体的权利与义务不能正常实现的情况下通过法律制裁而形成的法律关系，它是在违法行为的基础上产生的，是法的实现的非正常形式。最典型的保护性法律关系就是刑事法律关系。”⑧
铁检机关所保护的法律关系亦不例外，只不过其所保护的法律关系主要涉及或存在于铁路领域，在保护对象上具有特定性。铁检机关通过在铁路运输领域行使检察权，维护国家法律、法规在铁路运输系统的统一实施，维护铁路运输秩序、生产秩序和工作秩序，保护铁路国有资产和铁路运输物资不受非法侵害，保护铁路运输安全，保护旅客和铁路职工的人身权利、民主权利和其他权益不受非法侵害，保障铁路在国家经济、社会建设中的安全、稳定和发展。
注：
①分别参见夏征农主编：《辞海》，上海辞书出版社1999年版，第80页、第2450页。
②军事检察院按地区设置与系统设置相结合原则分为三级，即：中国人民解放军军事检察院；大军区、空军、海军军事检察院；地区军事检察院、空军军一级军事检察院和海军舰队军事检察院。铁检机关按铁路局、铁路分局管辖的铁路地区为管辖范围，分为铁路检察分院、基层铁路检察院两级。铁路地区，是一种约定俗成的称谓，并非严谨的专用概念。是指铁路单位所在地、铁路单位用地以及属于铁路沿线范围的非地方政府性的地区。这些地区一般由铁路局、铁路分局进行管理。因铁路是在全国范围内统筹建设，并具有跨行政地域特点，根据铁路局、铁路分局设置的铁检机关的管辖范围与地方行政区划具有独立性和非对称性。
③参见中国政府网：《发展铁路符合中国国情—张梅颖谈铁路的重要地位》，载：http：//www.gov.cn/2008lh/content_914079.htm。
④卢琳：《我国铁路管理体制现状与改革建议》，载《当代经济》2008年第2期，第68页。
⑤关于刘志军、张曙光贪腐案，司法机关至今尚未审结，案情及进展情况可在百度等引擎搜索。相关报道很多，篇幅所限，不予罗列。
⑥参见王然冀主编：《当代中国检察学》，法律出版社1989年版，第351页。
⑦参见李士英主编：《当代中国的检察制度》，中国社会科学出版社1988年版，第129页。
⑧参见孙国华主编：《法理学》，法律出版社1995年版，第381页。