【内容提要】纠正“减刑、假释、暂予监外执行（主要指保外就医）”程序司法腐败弊病，规范该程序良性健康发展的首要选择和当务之急是加强对该程序的监督，增强对违法执法人员的震慑和惩罚力度。加强对该程序监督的基本原则包括公开公示原则、全程同步监督原则和实质性原则。在监督手段上，重点是要充分发挥检察机关在该程序中的监督作用、确保该程序的公开与透明、加大对该程序司法腐败行为的打击力度。
【关键词】程序监督司法公信责任追究
中央政法委近日出台关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防止司法腐败的指导意见，要求在刑法、刑事诉讼法规定的框架内，对减刑、假释、暂予监外执行充分体现从严精神，从严规定实体条件，从严规范程序，从重追究违法违规办理减刑、假释、暂予监外执行的法律、纪律责任。中央政法委的这一文件针对时弊，是解决当前“减刑、假释、暂予监外执行（主要指保外就医）”程序（以下简称“减假保”程序）中司法腐败、监督失灵的有力举措。
一、破解规范“减假保”难题的基本方向
近年来，因“假立功”等造假行为撕开司法体系减刑“黑洞”的司法腐败案件频频曝光。尽管这些年来我们在规范“减假保”程序的执行问题上做了大量的工作，但是“减假保”程序的违法案例仍时有发生。笔者认为，出现这种情况的最大原因在于“减假保”程序的监督制度缺失，致使该程序的运作存在不少漏洞，“减假保”程序执法人员缺乏一种对司法公正、司法权威的最基本的信仰和敬畏。笔者甚至认为，相比较学者们对“减假保”程序的诸如诉讼化模式及新兴的公示听证模式改造等种种制度设计和研究，如何加强对“减假保”程序的监督，增强对违法执法人员的震慑和惩罚力度应该是纠正该程序司法腐败弊病，规范该程序良性健康发展的首要选择和当务之急。
有必要说明的是，笔者在此提及的“程序监督”，是指包括人民检察院在内的所有国家机关、社会组织、公民和媒体、网络等对减刑、假释、暂予监外执行的整个执行过程中各种法律活动的合法性所进行的监察和督促。在具体外延上，是以人民检察院的法律监督为主体、其他社会组织、公民、媒体、网络等其他监督主体密切配合，用正当途径所进行的各项监督活动。笔者在此没有使用“检察监督”的概念是因为，仅仅依靠单一的人民检察院的法律监督显然不够，要达到最大的监督效果，更大程度地发现“减假保”程序所可能存在的一切违法行为，必须也只能调动一切能够发挥监督作用的各种力量。
二、“减假保”程序监督的基本原则
（一）公开公示原则
司法的透明公开、公正是产生公信力的基础。因为只有公开、公正、公平，人们才会相信程序的力量，依赖司法的尊严。所有程序的公开公示，才能彻底消除腐败滋生的土壤环境，让一切公平正义的元素自由流淌、平等竞争、有序对抗。这种境界和秩序，正是司法的荣光所在、程序的价值所在、公正的灵魂所在。要实现对“减假保”程序的有效监管，首先的任务和原则就是要放开司法程序、封闭狭隘的利益空间，让一切可能存在的丑恶交易毫无藏身之处。
公开公示原则要求“减假保”程序尽可能贯彻开庭审理原则，人民法院在审理结果方面一般要贯彻公示原则，该原则在最高人民法院的司法解释中也得到了相应的规定。最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》第四十三条以及最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第二十五条均对“减假保”程序的审理方式作出了相应规定，现在的关键问题是如何贯彻落实。
（二）全程同步监督原则
全程同步监督原则是指检察机关依法对刑罚执行机关（主要是监狱）提请“减假保”程序和人民法院裁定“减假保”程序的全过程是否合法所进行的及时性监督。从监督内容来看，全程同步监督原则包括实体监督与程序监督两方面。实体方面，主要监督那些被提请“减假保”程序的服刑人员是否符合法定条件，服刑人员减刑的减刑幅度、起始时间、间隔时间或者减刑后又假释的间隔时间、服刑人员被减刑后实际执行的刑期或者假释考验期是否符合法律规定；程序方面，主要监督监狱的提请减刑、假释和人民法院的裁定减刑、假释的全过程是否严格依照法定程序进行。从监督范围来看，全程同步监督原则包括事前监督、事中监督和事后监督。事前监督是指检察人员通过深入服刑人员三大活动现场，开启检察信箱、个别谈话、约见检察官等方式，了解服刑人员日常计分考核、奖惩记录等改造表现情况，及时对执行机关的计分考核、奖惩工作进行监督；事中监督是指检察机关通过对监狱报送的拟提请减刑、假释、保外就医材料作书面审查、个案调查、列席监狱案件评审委员发表检察意见、派员出席法庭等方式，监督减刑、假释、保外就医提请和裁定活动是否合法；事后监督包括对法院是否在法定时限内送达裁定以及裁定内容是否合法等进行监督。通过全程同步监督原则，保证监督的触角伸及到“减假保”程序的方方面面，不留死角、不留隐患，尽一切最大可能来发现整个“减假保”程序可能存在的任何违法行为，确保监督效果的最大化。
“减假保”程序的全程同步监督原则在国家机关的文件和司法解释中也逐步得到确立。2007年11月，最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《关于建立和完善人民检察院派出机构与监狱、看守所、劳教所工作联系制度的意见》（下称《意见》），将减刑、假释、暂予监外执行作为“特定通报”的内容，要求监狱、看守所在报请罪犯减刑、假释、暂予监外执行的同时，应当依照相关规定将罪犯奖惩情况、病残鉴定等有关材料通报人民检察院派出机构。人民检察院派出机构应当逐案进行检察并及时反馈意见。虽然，《意见》并未出现“同步监督”的文字，但“逐案检察”并“反馈意见”表述显然属于是同步监督的程序。可以认为，这是我国最高公安机关、检察机关、司法机关在现有的法律框架内，对减刑假释同步监督在现实必要性和程序规范性上所达成的最大共识。⑵
（三）实质性原则
此处的实质性原则是指“减假保”程序的程序监督必须达到实质效果，不走过场、不做样子、不流于形式等。
实践表明，当前监督虚化的主要特征在于检察监督难有作为，与宪法所规定的国家法律监督机关地位不大相称。集中表现在缺乏刚性监督、监督效果难以实现；具体体现在两个方面：一是事中监督的“检察意见”和“检察建议”不具有监狱等执行机关必须采纳的约束效力。无论是刑事诉讼法、监狱法，还是相关司法解释，均无执行机关必须采纳检察机关“检察意见”和“检察建议”的规定，这样造成的一个尴尬局面是，如果执行机关拒绝履行“检察意见”和“检察建议”时，这些检察文书的效力如何？是否会沦落成为“一纸空文”？二是事后监督环节滞后，“书面纠正意见”难以对法院的裁定产生实质性影响。根据最高人民检察院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第四百五十四条：“人民法院作出减刑、假释裁定后，应当在七日内送达提请减刑、假释的执行机关、同级人民检察院以及罪犯本人。”换言之，减刑、假释的裁定是在及时送达执行机关以及罪犯本人的同时送达检察机关，这就决定了检察机关只有在减刑、假释裁定作出后才能以审查裁定书的方式对裁定结果进行监督，而无法对裁决过程进行监督。这样带来的问题是，人民法院一经裁定，即送达监狱执行，服刑人员得到释放，此时检察机关尚未发现违法事实；等到检察机关发现问题并提出纠正意见时，原来的服刑人员通常已不见踪影甚至逃到国外。
要解决以上问题，必须在解决监督的实效性上下功夫，充分发挥监督效果，确保“减假保”程序的规范化、合法化运行。要充分发挥检察监督在事前监督和事中监督的重要作用，尽力克服检察机关事后监督滞后性的弊端；同时，要积极推动信息公开，充分发挥社会组织、媒体和网络的监督作用，壮大各方面的监督力量，形成监督合力，多主体、多方位、多环节来确保程序监督的实际效果。
正确处理和实践好以上三个原则，是加强“减假保”程序监督的重要方向，就三个原则的关系而言，公开公示原则是形式，全程同步监督原则是方法，达到实质效果是最终归宿。或者说，三个原则是“一体两翼”的关系，达到实质效果是“机体”，公开公示原则和全程同步监督原则是“两翼”。三者之间缺一不可，不可偏废。
三、加强“减假保”程序监督的主要手段
（一）充分发挥检察机关在“减假保”程序中的监督作用
检察机关作为宪法法律规定的专门监督机关，自身具有任何社会组织和个人所不可比拟的优势，因此，理应成为“减假保”程序监督的主力军和有生力量。现行刑事诉讼法和监狱法及相关司法解释对检察机关在“减假保”程序中的监督方法、程序和角色定位都作出了一些细致的规定。在很大程度上来说，检察机关在“减假保”程序中的监督成效如何直接影响和决定了整个“减假保”程序合法、健康、有序发展的成败。
检察机关在“减假保”程序监督中的重要使命就是贯彻好检察机关全程同步监督原则。检察机关全程同步监督制度是中央关于司法改革在司法权力的优化配置方法所出台的一项重大举措，它是强化法律监督的一项重要内容。就“减假保”程序的检察监督而言，笔者认为当务之急必须做到以下几点：第一，落实监所检察派驻机构，加强派驻检察人员。长期以来无论从机构还是派驻人员都呈弱化状态，尤其是派驻人员数量少，在素质方面专业化程度不高。随着刑罚执行程序的加强，特别是执行中的诉讼变更的任务量不断增加，必须强化机构、增加人员、提高专业化程度，以适应改革的需要。第二，积极参与减刑、假释、保外就医建议的提起程序。各个执行部门关于“减假保”程序所实行的“两公示”、“三公开”、“五评审”等各个环节，有条件的可以参与其中，人力不足的要监督、检查（或抽查）是否合法，有无错误提起，有无宽严不当，有无权钱交易，更要注意在狱中接受来信来访，把矛盾和不同意见处理在狱中，把矛盾化解在狱中。第三，参加减刑、假释、保外就医庭审程序，力争做到庭审不缺位，案案有监督，每案都有检察机关发表的检察监督意见。检察监督意见要做到客观、公正、合法，确保从刑法的适用到“减假保”程序的合法，甚至对包括案件的减刑、假释、保外就医的事实、情节、证据的合法性，全面地进行论证而做出公正的评价。第四，尽力变事后监督为事中监督，对“减假保”程序中的违法行为及时提出纠正意见，实行口头与书面相结合的监督形式，发现问题及时提出、及时化解，改变传统的事后监督，避免日积月累，矛盾激化。第五，对于“减假保”程序工作中的权钱交易、大搞腐败的行为，要在管区内深入调查，发现线索，接待来信来访，收集证据，会同司法行政部门纪检机构，积极地立案、侦查，及时移送司法处理。总之，检察机关的法律监督工作，要从机构设置、人员配备、程序参与等各个环节，体现出同步进行，监督到位，建构一种新型的“减假保”程序工作模式，以体现权力的制约、制衡，彰显“减假保”程序的公正、公平和正义。
（二）确保“减假保”程序的公开与透明
关于减刑、假释的程序问题，我国刑事诉讼法第二百六十二条第二款规定：“被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，在执行期间确有悔改或者立功表现，应当依法予以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定，并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见。”第二百六十三条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”至于执行机关建议书的产生程序，以及人民法院裁定的产生程序，尤其是法律把减刑、假释定位为“审核”而不是“审理”，笔者认为这些规定很明显已不适应我国民主与法治发展的形势，它为暗箱操作、秘密裁定提供了可能。近年来，全国各地创新设计的减刑、假释听证程序，就是对这种法律缺位的回应。因此，当前的任务是，认真总结听证程序的经验，把听证审理转向开庭审理。
笔者认为“减假保”程序的改革应包括两部分内容：一是提请程序。执行部门的提请程序，按照公开透明的原则，许多执行机关创造的“两公示、三公开、五评审”程序，很有参考价值，经过总结规范之后，完全可以为下次立法所吸收；二是人民法院的庭审程序，应当包括审理的范围、审理的法庭组织和庭审过程。庭审的程序设计：（1）审判长核查减刑罪犯基本情况（身份、所犯罪名、所判刑罚及历次减刑情况）；（2）宣布合议庭组成人员、执行机关提请人、法律监督机关参加人并交代是否申请回避等诉讼权利；（3）由执行机关提请人宣读提起减刑或者假释的建议书，并重点阐明提起减刑、假释的事实、依据和理由，尤其是附带民事诉讼的履行情况；（4）出示证据材料并进行质证，如已聘律师参加的，由被减刑人和律师对证据材料发表质证意见；（5）驻狱检察人员当庭询问有关情况；（6）被减刑、假释人员作最后陈述；（7）检察人员发表检察院监督意见；（8）宣布休庭，合议庭进行评议；（9）评议后宣布审理结果；（10）公示人民法院裁定书。
为了增加透明度，庭审可以安排其他在押人员旁听，还应当邀请人大代表、政协委员、廉政监督员、新闻记者旁听，还要充分利用新闻媒体宣传报道，以增加工作的透明度。为了保证减刑、假释、暂予监外执行能够公平、公正地实施，本次中政委文件的指导意见着眼于提高透明度、强化监督制约，明确规定了对案件的公示、公示和开庭审理。这些规定对于更大程度的遏制司法腐败，提高“减假保”程序透明度、增强司法公信力和权威性具有重要意义。
（三）加大对“减假保”程序司法腐败行为的打击力度
纵观近些年来的“减假保”程序违法案例，分析其发生的原因，一个重要的因素就是缺乏对相关执法人员有效的惩戒，无法形成一种强大的震慑效用。可以预见，如果能在“减假保”程序上增强打击司法腐败的力度，明确案件承办责任，形成强有力的高压震慑态势，“减假保”程序一定会更为规范，那些违法乱纪、敢于以身试法的执法人员肯定会有所收敛，对“减假保”程序的敬畏感也会明显增强。
为了强化责任、从严惩处腐败，本次中政委的指导意见明确规定，对减刑、假释、暂予监外执行各个环节的承办人、批准人，实行“谁承办谁负责、谁主管谁负责、谁签字谁负责”的执法办案质量终身负责制；对执法司法人员在减刑、假释、暂予监外执行中捏造事实、伪造材料、收受财物或者接受吃请的，一律清除出执法司法队伍；徇私舞弊、权钱交易、失职渎职构成犯罪的，一律依法从重追究刑事责任，而且原则上不适用缓刑或者免予刑事处罚。同时，指导意见要求，对单位和个人为罪犯减刑、假释、暂予监外执行出具虚假病情诊断等证明材料的，或者在罪犯减刑、假释、暂予监外执行中搞权钱交易的，应当依法依纪追究责任，构成犯罪的还要依法追究刑事责任。
【注释与参考文献】
⑴参见季军：《对减刑、假释同步监督的思考》，载《重庆科技学院学报》2013年第12期。
⑵参见张玉清：《完善减刑假释同步检察程序规范的思考》，载《犯罪研究》2009年第2期。
【作者简介】中国政法大学诉讼法研究院名誉院长、教授、博士生导师；中国政法大学诉讼法学专业博士研究生
【文章来源】《人民检察》2014年第3(下)期