关于党的机关工作人员在刑法上的主体界定问题，在学者中间存有不同见解，观点有二：一种认为应归属于“国家工作人员”，一种认为应归属于“国家机关工作人员”。还有一些著述存在左右摇摆的境况。”
持“国家工作人员”观点的理由主要有：(1)从语词意义上，国家机关是指国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。(2)从宪法规定的国家机构上，国家机构指全国人民代表大会、共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地力各级人民政府、人民法院和人民检察院；尽管从我国的政体和国情来看，党的各级组织在我国的政治、经济、社会生活各个领域中发挥着领导作用，但从其性质上看，毕竟还是一个政党，而不是国家机构，还是不把中国共产党的各级组织视为刑法第93条中所指的国家机关为宜，党组织中依法从事公务的人员不属于国家机关工作人员的范围。
持“国家机关工作人员”观点的理由主要是：根据宪法、法律所规定的我国政治体制以及从现实国情来看，党在国家生活中是执政党，党在国家事务中居于领导一切的地位，因而从广义上讲党的各级机关应当视为国家机关，党的机关工作人员与国家机关工作人员具有相同的法律地位和相同的职权，应适用国家机关工作人员的有关规定。
理解上的差异导致厂适用上的不一致，使得这一问题成为“适用法律方面的疑难、复杂问题”而“亟待解决”。为了解决司法实践中的法律适用问题，最高人民法院于2002年6月4日至6日在重庆市召开了全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会，对党的机关工作人员的认定问题作了专门的解释，指出：“在乡镇以上中国共产党机关中从事公务的人员，司法实践中也应当是为国家机关丁作人员。”理由是：“虽然根据宪法规定政党不应纳入国家机关的范畴，但是共产党在我国具有特殊的地位和作用，……在我国处于执政党的地位。……在中国共产党机关中工作的人员虽然不属于严格意义上的国家机关工作人员，但应将其视为国家机关工作人员。”显然，这是从党在社会生活中作用的角度来论述的。
笔者认为，关于“党的机关”和“党的机关工作人员”在刑法意义上的主体资格适用问题，不仅应当从宪法意义上作宏观上的理解，更应当在从刑法意义上作微观上的观察，还要从法律之间相关规定的协调和顺应上作对照。从刑法上意义上讲，将“党的机关”排斥在“国家机关”之外、将“党的机关工作人员”排斥在“国家机关工作人员”之外，而认为“党的机关丁作人员”应归属于“国家工作人员”的观点，不足取。笔者同意将“党的机关工作人员”归属于“国家机关工作人员”的观点，但认为在陈述所依据的理由时，将论据仅仅建立在党的机关从宪法上应纳入国家机关的认识基础之上，还尚显“单薄”，因为宪法并没有明文赋子党的机关这种资格；同时认为基于“党的机关工作人员”与“国家机关下作人员”具有相同的法律地位和相近的职权的理解，得出其应适用国家机关工作人员有关规定的结论，较之前者更有合理之处，但目前还未见作进一步阐释的论著。因此，对“党的机关工作人员”在刑法上的主体资格适用问题予以深入探讨很有必要，同时对指导目前惩治职务犯罪的司法实践也不乏意义。
一、党的机关在国家政治生活中的领导地位，决定了其工作人员在刑法上以职务犯罪主体的情形出现时，应以国家机关工作人员认定
就宪政体制而言，不能否认党的机关与国家机关毕竟不是同一种性质的机关。“党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同，应当划清党组织和国有政权的职能”。党与国家政权组织形式在国家生活巾担当着不同的政治角色。但这并不必然能成为党的机关刀：作人员在刑法上不能以国家机关千作人员来认定的理由。党的机关虽然不是国家机关，但也具有国家机关的某些职能，党高于国家政权组织的地位赋予了其工作人员的身份在刑法上应以国家机关工作人员来认定的资格。党的执政地位以根本法的形式得以肯定和确认，决定了国家政权的执掌形式与西方国家通过竞选、由竞选中获胜在议会中占多数席位的政党或当选的总统来组阁，进而实现政权执掌有着根本不同。党掌握政治领导权，并通过在国家政治生活中有效地行使政治领导权，正确履行政治导向、政治保障、政治协调和政治稳定功能，通过制定路线、方针、政策为国家和社会的发展指明方向，并通过组织、思想等方面的保障使国家和社会沿着指定的方向发展。党的性质决定了党在国家政治生活中的领导地位。党的执政党地位决定了党对国家政治生活的领导实质上就是对国家政权组织的领导，党与国家政权组织构成“领导与被领导的关系”，党高于各国家机关的地位使其具有国家机关的职能。因此，地位高于国家机关的党的机关内从事公务的人员，在作为刑法职务犯罪的主体时，若将其排除在以国家机关工作人员为主体的职务犯罪范围之外，在学理上是不好解释的。
刑法不能对宪政问题做出修正与规定，而只能是对宪法的顺应，其职能在于在遵循宪法规定的前提下如何有效发挥自身作用，以满足社会实际存在的需要，追求罚当其罪，更为合理地运用刑罚实现社会公平正义。一言以蔽之，刑罚的功能在于对维护政治体制需要的顺应。刑法依宪法制定并不得与宪法相抵触，这是法制基本原则，并无质疑。就目前我国政治体制而言，在刑法上只能将党的机关视为国家机关、将党的机关工作人员视为国家机关工作人员才合乎法理。宪法在明确国家机关时以列举的方式没有将党的机关包括在内，而刑法上却将“党的机关”以“国家机关”看待，将“党的机关工作人员”以“国家机关工作人员”看待，其缘由在于刑法典整体结构的和谐、不同法律间的顺应以及现实惩治职务犯罪的需要，也是在现实情况下适用法律的最合理的选择。
二、若将党的机关排除在国家机关之外，在党的机关成为犯罪行为侵害的对象时，不仅党的机关的利益得不到保障，而且对行为人的处罚也难以确切定罪或处罚较轻
我们不妨运用“反证法”来证明在刑法上应当将党的机关纳入国家机关范畴的合理性。1997年《刑法》分则中涉及以“国家机关”为侵害对象的条文至少有两条三罪。在这两个条文中，只有以国家机关为被侵害对象，方构成犯罪。倘若党的机关不属于国家机关，则当党的机关成为被侵害的对象时，对侵害人的行为就会因侵害对象与刑法规定不一致而不能依据刑法处罚，或者即使处罚也得不到从重处罚的处理。这两个条文是：
1．第280条第1款，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪和盗窃、抢夺、毁灭国家机关公文、证件、印章罪
第280条有三款。第1款规定了伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪和盗窃、抢夺、毁灭国家机关公文、证件、印章罪。第2款规定的是伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪。在这里，如果不把党的机关以国家机关看待，当需要对伪造党的机关印章追究刑事责任时，就应在伪造国有公司、企业、事业单位、人民团体印章罪中选一个的主体，按伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章定罪量刑，这实是将党的机关视为公司、企业、事业单位、人民团体。但根据国家体制，以这些主体界定党的机关显属不妥。同时，若不承认党的机关是国家机关，则对于变造、买卖党的机关公文、证件、印章和盗窃、抢夺、毁灭党的机关公文、证件、印章行为的，在伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章定罪中义不包括变造、买卖盗窃、抢夺、毁灭等行为，按照罪行法定原则，当需要对其定罪量刑时，会面临无适合法律条文援引的状况，也就无法按犯罪处理。另外，还有一个处罚轻重的问题，第280条第1款较之第2款还多了一个量刑层次，处罚要重一些。
2．第290条第2款，聚众冲击国家机关罪
第290条有两款，第1款规定了聚众扰乱社会秩序罪。第2款规定了聚众冲击国家机关罪。在这里，若不将党的机关视为国家机关，一旦发生有人聚众冲击党的机关，致使党的机关丁：作无法进行，造成严重损失情况的时候，就不能对行为人以聚众冲击国家机关罪定罪处罚。若勉强以该条第1款规定的聚众扰乱社会秩序罪处罚，也有一个处罚轻重的问题。
三、若不将党的机关以国家机关看待，当党的机关从事刑法禁止国家机关从事的行为时，不能依法惩治
1997年《刑法》分则中涉及以“国家机关”为犯罪主体的条文至少有两条两罪。在这两个条文中，只有以“国家机关”为犯罪主体，方构成犯罪。倘若党的机关不属于国家机关，那么当党的机关从事这些行为时，就会因为主体不合乎法条规定而无法对其准确作刑事处罚处理。这两个条文是：
1．第387条，单位受贿罪
条文规定犯罪主体为“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体”。如果不将党的机关视为国家机关，如果发生党的机关非法收受他人财物，为他人谋取利益，情节严重而需要追究刑事责任的问题，则应在“国有公司、企业、事业单位、人民团体”之间选择一个主体适用法条，但根据现行国家体制，如此界定党的机关显属不妥；若以主体不合乎法条规定为由不予定罪，则无法对其作刑事处罚，显然又放纵了犯罪。
2．第396条，私分国有资产罪
条文规定的犯罪主体为“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体”，存在的问题与第387条单位受贿罪相同。
3．第391条，向单位行贿罪的处罚
条文的内容是关于为谋取不正当利益，给予国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体行贿的处罚。如果党的机关不是国家机关，若发生了向党的机关行贿情况的情况，则对行贿人进行处罚要么对党的机关以国有公司、企业、事业单位、人民团体来看待，在国有公司、企业、事业单位、人民团体中选择其中一个，来对行贿人进行处罚，要么因为行贿的对象不合乎法条关于“国家机关”的规定而无法对其作刑事处罚处理。道理同前，不再赘述。
四、若将党的机关工作人员排除在国家机关工作人员之外，当党的机关工作人员成为犯罪行为侵害的对象时，不仅党的机关工作人员的切身利益无法保障，而且对行为人的处罚也难以确切定罪或处罚较轻
理由与上述讨论一致。若不将党的机关工作人员视为国家机关工作人员，则当党的机关工作人员成为犯罪行为侵害的对象时，对行为人的处罚也同样难以确切定罪。1997年《刑法》涉及这一问题的至少有三条三罪。在这三个条文中，只有以国家机关丁作人员为被侵害对象，才构成犯罪。这三个条文是：
1．第242条第2款，聚众阻碍解救被收买的妇女、儿童罪
第242条第2款是关于聚众阻碍国家机关工作人员解救被收买的妇女、儿童的定罪处刑的规定。若党的机关工作人员不是国家机关工作人员，则阻碍其解救被收买的妇女、儿童的活动的，就难以依聚众阻碍解救被收买的妇女、儿童罪定罪处罚。
2．第277条，妨害公务罪
第277条第1款规定：以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。另外，第242条第1款规定：以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员解救被收买的妇女、儿童的，依照本法第277条的规定定罪处罚，若党的机关工作人员不是国家机关工作人员，那么以暴力、威胁方法阻碍其解救被收买的妇女、儿童的活动的，就难以依妨害公务罪定罪处罚。
3．第279条，招摇撞骗罪
第279条是关于冒充国家机关丁作人员招摇撞骗的规定。“冒充国家机关工作人员”包括三种情况：一是非国家机关工作人员冒充国家机关千作人员，二是此种国家机关工作人员冒充他种国家机关工作人员，三是职务低的国家机关工作人员冒充职务高的国家机关工作人员。行为人冒充的对象必须是国家机关工作人员。若党的机关工作人员不是国家机关工作人员，那么当社会普通人员冒充党的机关工作人员或权力机关、司法机关等国家机关工作人员冒充党的机关工作人员时，对行为人就不能以招摇撞骗罪定罪处罚。
五、从刑法意义上讲，若不将党的机关工作人员以国家机关工作人员看待，当党的机关工作人员从事刑法禁止国家机关工作人员从事的行为时，不能依法惩治
若不将党的机关工作人员以国家机关工作人员看待，那么当党的机关工作人员从事刑法上禁止的国家机关工作人员从事的行为时，由于国家工作人员不能构成主体为国家机关工作人员的犯罪，就会因主体不适格而不能依据刑法对党的机关工作人员的行为定罪处罚或者得不到从重处罚。据笔者粗略统计，仅在1997年《刑法》中，牵涉这种情况的条文至少有九条九罪，其中五条五罪属于不能依据刑法对党的机关工作人员的行为定罪处罚，四条四罪名属于即使能够处罚，也得不到应有的从重程度的问题。
不能追究党的机关工作人员的刑事责任的条文有5个：第251条，非法剥夺公民宗教信仰自由罪，侵犯少数民族风俗习惯罪；第254条，报复陷害罪；第294条第4款，包庇、纵容黑社会性质组织罪；第349条，包庇毒品犯罪分子罪；第397条，滥用职权罪、玩忽职守罪和徇私舞弊罪。
即使能追究党的机关工作人员的刑事责任但处罚较轻的条文有4个：第238条，非法拘禁罪；第243条，诬告陷害罪；第349条国家机关工作人员掩护、包庇走私、贩卖、运输、制造毒品罪；第398条，故意泄露国家秘密罪，过失泄露国家秘密罪。
另外，“党的机关工作人员”应该构成以“国家机关工作人员”为主体的犯罪，还牵涉到其他一些边缘性的条文，比如：第410条，非法批准征用、占用土地罪；非法低价出让国有土地使用权罪，实践中党的机关工作人员特别是领导干部利用职权干涉土地审批问题的实例并不鲜见。第417条，帮助犯罪分子逃避处罚罪中也存在这种情况。
“只有将刑法作为一个整体，才能理解各个条文的含义；但对于各个条文的理解，又依赖于对刑法整体的理解。”在同一部刑法典之中，关于“党的机关”和“党的机关工作人员”的理解，不应该因为法律条文的不同而产生不同的理解，不应该违背理解法律概念的“同一性”原则。否则不仅在理论上不好解释，而且不利于司法实践活动中执法尺度的掌握。亦如有学者所言：“成文刑法应当是正义的文字表述；而正义的基本要求之一是，对于相同的事项应相同处理，对于不同的事项应不同处理。如果解释者不顾及刑法分则条文之间的关系，就可能将原本属于另一条款规定的重罪解释为此一条款的轻罪，或者相反，这种解释结论必然有损刑法的正义性。””
六、将党的机关工作人员视为国家机关工作人员，并不完全是因为在刑法上可以将党的机关视为国家机关，才使党的机关工作人员取得这种资格
在刑法意义上将党的机关丁作人员归属于国家机关工作人员的范畴，其理由并非完全建立在党的机关可以视为国家机关之上。换言之，将党的机关工作人员视为国家机关工作人员，并不完全是因为可以将党的机关视为国家机关才取得这种资格。为刑法意义上的国家机关与宪法意义上的国家机构之间并不能划等号。在刑法意义上，理解国家机关应当定位在国家政治、经济生活中是否具有重要作用的基础之上。一个组织或者机构只要行使公权力，即具有公共组织、管理、协调等职能，就应当认定为国家机关。也就是说，对在这些组织或者机构中具体行使职权的行为人是否可以认定为国家机关工作人员，不能简单地局限于“机构”和“机关”之分。
在刑法上，并非一定是宪法意义上的“国家机关工作人员”才可以成为刑法意义上的“国家机关工作人员”，宪法意义上的“非国家机关工作人员”在刑法上却仍可以按“国家机关工作人员”来看待。即：在宪法意义上不属于国家机关工作人员的，在刑法意义上依旧可以构成以国家机关工作人员为主体的犯罪。这不但在立法机关的立法解释中(如《刑法修正案》四)已经有明确表现，而且在司法实践中也屡见不鲜。
2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第31次会议通过的《全国人大常委会关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》有如下规定：在依照法律、法规规定行使国家管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽末列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。这是全国人大常委会通过的有关刑法第9章渎职罪主体适用问题做出的规定。法律授权某些非国家机关的组织，在某些领域行使国家行政管理职权；在机构改革中。有的地方将原来的一些国家机关调整为事业单位，但仍然保留其行使某些行政管理的职能；有些国家机关将自己行使的职权依法委托给一些组织行使；实践中有的国家机关依据工作需要聘用了一部分国家机关以外的人员从事公务。上述这“四种人”虽然在形式上未列入国家机关编制，但实际是在国家机关中工作或者行使国家机关工作人员的权力。按照这一法律解释，这些人员在行使国家权力时，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊构成犯罪的，按照国家机关工作人员渎职罪的规定处罚。如此规定，也就等于否定了“国家机关工作人员只能是宪法规定中的国家机构工作人员”的理解。
从最高司法当局的司法解释中同样也能得出相同的理解。司法实践中，非国家机关工作人员以国家机关工作人员看待的情况不少。限于篇幅，仅举一例，比如关于证监会主体资格认定的问题。基于证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理的职责，最高人民检察院在2000年4月30口对北京市人民检察院《关于中国证监会主体认定的请示》的答复函中，转发了中央机构编制委员会办公室的意见，认为：“中国证券监督管理委员会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门。其主要职责是统一管理证券期货市场，按规定对证券期货监管机构实行垂直领导，所以，它是具有行政职责的事业单位。据此，北京证券监督管理委员会干部应视同为国家机关工作人员。”在这里，中国证监会是事业单位，但因具有行政职责，其工作人员以国家机关工作人员看待。事实上，在目前情况下，类似的情形并非鲜见。比如保险监督管理机构对保险业实施监督管理，卫生防疫站发放卫生许可证，文化市场管理办公室负责对，1：办文化娱乐场所的审批、产品质量检验所的检验认证等等，但这些单位并不是国家机关。虽然如此，这些单位行使的职权仍然属于国家管理职权的范畴，其仍然行使着国家的权力，与国家机关行使权力并无二致，其工作人员在刑法上依旧作为国家机关工作人员对待。
七、将党的机关工作人员视为国家工作人员，既违背立法本意，也会造成反腐败斗争打击重点的错位
刑法是在人们对国家机关工作人员职务犯罪深恶痛绝并强烈要求予以严惩的呼声中修订的，其显著特点之一就是加重了对国家机关工作人员职务犯罪的惩处。刑法第93条将国家机关工作人员置于“以国家工作人员论”的三类人之前，是基于他们在管理国家事务中的地位考虑的。这种排列也说明了惩治职务犯罪的重点。将党的机关工作人员划入“其它依照法律从事公务的人员”显然是本末倒置的。根据“明定此一事物意味着排除另一事物”的法律解释格言，若党的机关工作人员在职务犯罪主体上不以国家机关工作人员看待，而在刑法第93条第2款所列的“国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员”、“国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员”、“其它依照法律从事公务的人员”三者中择其一为党的机关工作人员归属的话，则“国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员”、“国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员”明显不符，而只能以“其它依照法律从事公务的人员”来对待。这显然与时下严厉惩治职务犯罪的现实状况相悖。国家政权巩固与否的关键在于党风的好坏已是不争的事实，人们从党坚决惩治自身腐败分子的举措看到国家的希望。反腐败斗争是在党的领导下进行的，若将自身成员的犯罪不列为打击的重点则于理不讲：一个市长、县长腐化堕落被以国家机关工作人员予以严惩，而一个在国家事务中起着更大作用的市委书记、县委书记却以“其它依照法律从事公务的人员”给予惩处，是无法让人接受的。