社区矫正法律监督：探索中的成效与问题
林礼兴
我国社区矫正始于2003年，随着当年“两高两部”《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称《通知》)下发，试点工作由点到面、循序渐进、逐步推开，由试点初期的6个省，到2005年1月的18个省，直到2009年10月“两高两部”部署在全国试行社区矫正工作。截至2011年9月，开展社区矫正工作已覆盖全国31个省、自治区、直辖市，已有占全国88%的县市区和83%的乡镇(街道)开展社区矫正工作，累计纳入社区矫正的服刑人员达789906人;累计解除矫正432764人;现有社区矫正357142人，占全国监外执行罪犯总数的79%。《刑法修正案(八)》将“社区矫正”首次入法，明确规定“依法实行社区矫正”。这是以法律形式对社区矫正试点工作的肯定和确认，社区矫正成为法定的刑罚执行方式。
一、社区矫正法律监督的现状
我国社区矫正法律监督工作伴随着社区矫正工作的发展而发展。社区矫正法律监督工作在探索中没有先例和模式可循。在没有明确的社区矫正法律监督法律规定的背景下，依据法律关于刑罚执行监督的有关规定以及“两高两部”《通知》，启动了对社区矫正试点工作的法律监督，实践中，社区矫正法律监督工作借鉴了监外执行检察监督工作的经验，与监外执行检察监督工作并行开展，因为二者所监督的内容都具有刑罚执行的性质，都属于非监禁刑执行监督的范畴，运行效果总体上是积极顺应了司法体制和工作机制改革形势和任务的要求。
(一)初步建立社区矫正法律监督的机构、队伍
最高人民检察院明确把社区矫正法律监督工作作为刑罚执行监督工作的重要组成部分，并努力在实践中把这项工作纳入化解社会矛盾、创新社会管理的范畴，使之为保障社会公平正义服务，为促进社会稳定和谐大局服务。2005年3月，经高检院党组研究在其内设机构监所检察厅设立监外执行检察处，对社区矫正、监外执行等法律监督工作从组织指导上加以保障。该机构创建伊始，就明确规定了其重要职责之一是制定和完善有关监外执行检察和社区矫正法律监督的规范性文件，加强对下级检察院开展监外执行检察和社区矫正法律监督工作的指导、督促和检查。之后，许多地方各级检察院，也在其机构内设立了专门组织或专司这一工作的人员。许多省(市、区)一些基层检察院成立了社区矫正检察官办公室或社区矫正监督流动工作站，加强对新配置人员的业务培训，通过举办培训班、召开研讨会、经验交流会、参观学习等形式，培养形成了一支初具规模、有一定监督意识和监督能力的社区矫正法律监督队伍。
(二)探索建立社区矫正法律监督的业务规范
2003年7月“两高两部”联合下发了《通知》之后，根据社区矫正法律监督实际工作的需要，最高人民检察院在不断总结实践情况的基础上，相继下发了一些指导社区矫正、监外执行等法律监督业务的规范性文件。2005年9月，最高人民检察院办公厅印发了《最高人民检察院监所检察厅关于加强监外执行检察工作的意见》;2006年5月，最高人民检察院下发了《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》;2007年8月，最高人民检察院下发了《关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》;2008年2月，最高人民检察院下发了《人民检察院监外执行检察办法》;2009年7月，最高人民检察院会同中央综治办、最高法院、公安部、司法部联合下发了《关于加强和规范监外执行工作的意见》;2011年4月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于对判处管制、缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》。这些文件对检察机关在社区矫正工作中的任务和监督谁、监督什么、怎么监督、监督效果评价等都不同程度地作出规定，使基层检察院在开展社区矫正法律监督工作逐步步入有章可循的轨道，初步形成了现有的监外执行检察和社区矫正法律监督体系。
(三)组织开展纠正监外执行罪犯“脱管漏管”的专项行动
针对监外执行和社区矫正中出现的“脱管漏管”问题，最高人民检察院于2006年在湖北、广东、甘肃、辽宁等6个省市开展了核查纠正监外执行罪犯“脱管漏管”专项检察试点活动，发现“脱管漏管”以及社区服刑人员重新犯罪问题突出。为此，最高人民检察院会同中央综治办、最高人民法院、公安部、司法部于2007年6月至2008年初联合组织开展了全国核查纠正监外执行罪犯“脱管漏管”专项行动，首次查清了全国社区服刑人员的底数和“脱管漏管”数，集中纠正了一批社区服刑人员的“脱管漏管”问题，依法惩治了一批在社区服刑期间重新违法犯罪的罪犯，依法对符合条件的社区服刑罪犯进行减刑，依法纠正被延期解除管制和宣告恢复政治权利的行为;查办了一些司法、执法机关工作人员在交付执行、监督管理社区服刑罪犯中严重失职渎职的职务犯罪案件。为建立和形成监外执行和社区矫正工作的长效机制，经商中央综治办将监外执行和社区矫正工作纳入每年度社会治安综合治理的目标责任考评中，并由检察机关具体负责组织考核、初评打分工作。
(四)加强有关部门间的工作协调。在开展监外执行检察和社区矫正法律监督工作中，最高人民检察院与最高人民法院、公安部、司法部，一些地方检察院与法院、公安机关、司法行政机关加强协调，建立联席会议制度、情况通报制度、信息共享制度等，进一步理顺了与有关部门的监督与支持的关系。
二、社区矫正法律监督工作有待进一步完善
目前，社区矫正法律监督机制在运行中也存在一些薄弱环节和不足。
(一)职能定位不准确
实践中，一些基层检察院对社区矫正法律监督非常重视，这固然可嘉，但一些地方存在越俎代庖、职权行使不规范的现象，做了本应是社区矫正机构负责的工作。如有的直接对社区服刑人员进行考核，受理批准社区服刑人员外出请销假、直接开展对社区服刑人员帮教活动等等，而不是把工作重点放在监督执行机关执法活动是否存在违法上。究其原因:一是对监所检察职责规定不甚了解，理解存在偏差。二是对检察机关与相关机关监督与配合的关系把握不准，存在误区。三是检察人员法律专业素养不够，不能完全适应要求。
(二)定期检察不到位
一些基层检察院对高检院规定的对监外执行、社区矫正实施定期检察没有认真贯彻落实，主要表现:一是对一年两次社区矫正定期检察活动在检察次数和时间上打折扣，有的一年只开展一次，或者不开展;二是在检察的区域范围上严重缩小。不少地方一年中只检察几个乡镇、社区矫正机构，没有按照规定实行全方位检察;三是在检察的内容上没有严格执行规定的要求，没有对交付执行、教育矫正管理、变更执行、解除矫正情况进行全面检察。四是在检察的程序上过于简化，有的只简单查看一下服刑人员的定期汇报记录，没有深入进行其他相关检察。
(三)重点问题重视不够
对一些地方社区矫正工作中出现的一些敏感问题和事件没有开展及时检察。比如，一些地方检察院对缓刑犯减刑呈报、裁定的审查、监督不严。再如，有的检察机关没有深入查究社区服刑人员重新犯罪事件背后是否存在执行机关玩忽职守的职务犯罪案件，导致社会和舆论对检察机关的职能作用产生了质疑，造成了不良影响。
(四)保障不足
(1)法律监督机构不健全。由于监所检察长期以来形成的体制，只有有监所地方的检察院才成立监所检察部门。虽然，随着监外执行检察和社区矫正法律监督工作的开展，这种现状正逐步改变，但是仍然有不少地方城区检察院未设立监所检察机构，有的虽然指定公诉或批捕或综合部门人员兼职这一工作，但由于这些部门主营的业务不是监所检察，往往得不到应有重视，缺乏相应的时间和精力开展工作，导致非监禁刑的社区矫正法律监督存在事实上的“盲区”，处于无人监督的状态，这些地方社区矫正工作是否能依法公正地开展和社区服刑人员的权益是否能够得到保障面临着体制瓶颈的制约和障碍。
(2)队伍数量和专业素养不能完全适应。《刑法修正案(八)》的颁布，进一步推进了社区矫正在全国全面开展，社区矫正法律监督也应当积极跟进。但具体执行法律监督任务的基层检察院却面临着社区矫正法律监督队伍数量不足、有的人员检察素质不能完全适应的问题。有的地方检察院监所监察人员就1人或2人，而社区矫正法律监督一年两次的定期检察就需要对法院、公安、司法行政机关以及所有乡镇社区矫正机构和派出所进行检察，量大，面广、任务重，现有检察人员数量和法律专业水平不能完全适应这一形势和任务的要求。
(3)监督装备保障不足。社区矫正定期检察需要到各乡镇、社区的社区矫正机构进行检察，有的社区矫正机构远离检察院，没有交通工具，检察工作很难进行。目前虽然检察机关装备有了普遍改善，但社区矫正法律监督定期检察的交通装备还不能保障。
以上这些问题，需要在社区矫正法律监督工作实践中进一步研究和解决，以期跟进和适应刑法、刑事诉讼法修改后把社区矫正作为刑罚执行一种方式所确定的任务。
(作者单位:最高人民检察院监所检察厅)