【摘要】检察机关自侦案件决定逮捕权上提一级，是最高人民检察院为切实解决职务犯罪侦查过程中出现的一些违法违规办案现象而在近期推出的又一项重要改革举措。它对于优化检察职权配置，加强对自侦案件侦查权的监督制约具有重要的意义。现有人员素质、力量、思想观念、办案制度、工作机制等还存在与之不相适应的地方，应当强化对自侦案件监督的观念，坚持下级服从上级、法制化、保障司法公正和简便易行等原则．为保障该项检察改革的顺利实施，应当充实调整相关办案力量、统一人民监督员的监督模式、建立不捕案件异议制度、改革审查逮捕工作机制、建立统一指导协调的职务犯罪侦查和侦查监督工作机制．
【关键词】自侦案件；决定逮捕权；上提一级；检察改革
一、自侦案件决定逮捕权上提一级的缘起
根据我国法律规定，贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪、侵犯公民民主权利的犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，由人民检察院直接立案侦查。这些犯罪的主体为国家工作人员，客观上都涉及利用职权实施犯罪或者玩忽职守，通称为职务犯罪，相应的案件称之为职务犯罪案件或检察自侦案件。
任何权力的行使都必须接受监督，职务犯罪侦查权也不例外。对于职务犯罪侦查的监督机制，目前既有外部监督制约机制，如犯罪嫌疑人的制约和人民监督员的监督等，也有检察机关内部的监督，包括上级检察机关的制约，如备案制度和纠正制度；检察机关内部的职能部门的制约，如职能分开制，人民检察院对职务犯罪案件的受理、立案侦查、审查逮捕、审查起诉等工作由不同内设机构承办并实行不同的分管检察长制；侦查监督、公诉等部门对职务犯罪侦查的制约等。这种监督制约机制既有事前的监督制约、事中的监督制约，还有事后的监督制约；从内容上，既涉及到对程序方面的监督制约、对实体方面的监督制约，还包括对证据方面的监督制约甚至是对扣押款物的监督等。但这些监督总体来说多为同一检察机关内部的制约机制，外部监督机制少，造成司法实践中存在一些监督制约不到位的现象。为此有学者对检察机关包揽自侦案件的立案、侦查、批捕、起诉几个阶段的“一条龙”流水作业表示质疑，提出了“谁来有效地监督监督者，”的问题。
为切实解决职务犯罪侦查过程中出现的一些诸如徇私枉法、权钱交易、违法违规办案等问题，最高人民检察院在自2003年对职务犯罪案件侦查活动实行人民监督员制度之后，近期决定在省级以下人民检察院推出职务犯罪案件（以下统称自侦案件）逮捕权上提一级的改革举措，把原来由本院侦查监督部门对自侦案件审查决定逮捕的做法改变为由上一级检察机关侦查监督部门决定逮捕，以期通过检察机关上下级之间的领导与被领导的关系来完成侦查监督任务，强化自侦案件侦查权的监督制约，提高查办自侦案件的工作水平。
二、决定逮捕权上提一级后面临的新情况及存在问题
（一）面临的新情况
自侦案件决定逮捕权上提一级改革后，将出现下列新的情况：一是分、州、市人民检察院及省级人民检察院受理移送审查逮捕的自侦案件将比原来大幅度增加，其主要原因是基层人民检察院原来受理移送审查逮捕的自侦案件都将转移到分、州、市人民检察院受理。依此类推，原先分、州、市人民检察院受理移送审查逮捕的自侦案件也将转移到省级人民检察院受理。以某市为例，2006年至2008年，该市各区县院（不包括铁检基层院）侦监部门受理自侦部门移送审查逮捕自侦案件平均每年260余件，市检察一、二分院及铁检分院侦监部门受理自侦部门移送审查逮捕自侦案件平均每年10件左右。预测自侦案件决定逮捕权上提一级改革后，每年移送审查逮捕的职务犯罪案件，一、二分院各受理130余件，市院受理10件左右。二是适时介入工作将大幅增加。自侦案件侦查周期短，侦查手段有限，获取证据难度大，要在短时间内突破嫌疑人更不容易，这给审查逮捕环节准确认定性质、适用法律等带来不少困难。因此需要在更早阶段适时介入侦查，了解熟悉案情，积极引导取证，及时跟踪掌握侦查进展，以确保案件质量。三是讯问犯罪嫌疑人的工作量将加大。在某市，分院对所辖基层人民检察院移送审查逮捕的职务犯罪嫌疑人均需讯问，而且嫌疑人羁押场所分散，部分路途较远，预计此项工作所占办案时间的比重也会增加，在一些偏远、交通不便的地区，此项工作所占的时间尤为明显。四是沟通协调工作将增多。自侦案件决定逮捕权上提一级改革，目的是为了加强对自侦案件侦查权的监督制约，上级检察院侦监部门与下级院自侦部门对自侦案件的处理必然会产生分歧意见，需要沟通协调。五是捕后跟踪、捕诉联动工作将加强。对自侦案件在作出逮捕决定后，要按照公诉证据要求继续引导侦查取证，同时加强与同级、下级院公诉部门的沟通联系和工作衔接。
（二）存在的问题
1．现有人员与自侦案件决定逮捕权上提一级改革还不相适应
自侦案件决定逮捕权土提一级后，分、州、市人民检察院侦监部门的工作量将成倍增加，省级人民检察院侦监部门的工作量也将明显增加，要依靠原有办案力量完成新增加的工作难度很大。同时，自侦案件在事实认定、证据收集、法律适用等方面的疑难、复杂情况较多，而省、分、州、市人民检察院侦监部门办案人员中具有办理自侦案件经验的相对较少，要集中担负这项任务也有不小难度。
2．思想观念与自侦案件决定逮捕权上提一级改革还不相适应
目前职务犯罪侦查权与决定逮捕权由同一检察院行使，为了保障侦查工作顺利开展，实践中往往存在“以捕代侦”的现象，在“相互配合”的思想观念支配下，侦监部门对自侦案件的监督，往往不如对公安机关侦查活动的监督来得严格。自侦案件决定逮捕权上提一级，就是要加强对自侦活动的监督制约，保证逮捕条件准确适用，防止和避免“以捕代侦”情况出现。因此，这些传统的习惯思维与改革的目的要求显然是不相适应的。
3．现行办案制度与自侦案件决定逮捕权上提一级改革还不相适应
一是对犯罪嫌疑人不服逮捕决定如何实施人民监督员监督。从全国的人民监督员的监督模式来看，主要有“下管一级、”和“同级监督”两种监督模式。目前某市实行的人民监督员制度主要为下管一级的监督模式，即分院选任的人民监督员负责对所辖基层检察院查办自侦案件的工作实施监督；市院选任的人民监督员负责对分院查办自侦案件的工作实施监督。此外，某市还有两个区院实行同级监督模式，即由区院选任的人民监督员直接对本院查办自侦案件的工作实施监督。自侦案件决定逮捕权上提一级后，对犯罪嫌疑人不服捕决定如何进行监督不明确。
二是下级检察机关认为上级检察机关的不捕决定有误，能否提出复议复核，如何提出复议复核。根据刑事诉讼法规定，公安机关认为人民检察院的不捕决定有误，可以要求复议；如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。目前自侦案件侦查权与决定逮捕权均由同一检察机关行使，侦查部门对侦监部门不捕决定提出复议、复核无实际意义，因此，最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑诉规则》）对此未予规定，司法实践中也未有此种情况发生。自侦案件决定逮捕权上提一级后，自侦案件侦查权与决定逮捕权分别由两个检察机关行使，下级检察机关认为上级检察机关的不予逮捕决定有误，能否提出及如何提出复议复核。
三是批准延长侦查羁押期限一个月的上一级人民检察院如何确定。根据刑事诉讼法第124条的规定，对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过二个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长一个月。《刑诉规则》第221条规定，基层人民检察院，分、州、市人民检察院和省级人民检察院直接立案侦查的案件，案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长一个月。目前自侦案件侦查权与决定逮捕权均由同一检察机关行使，作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院，即为作出逮捕决定的人民检察院的上一级人民检察院。自侦案件决定逮捕权上提一级后，自侦案件侦查权与决定逮捕权分别由两个检察机关行使，对作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院究竟是指哪一级人民检察院尚不明确。
四是审查批捕直接立案侦查案件的备案审查制度是否还需要执行。根据《刑诉规则》第95条的规定，人民检察院审查批捕直接立案侦查的案件，应当报上一级人民检察院备案。自侦案件决定逮捕权上提一级后，对检察机关直接立案侦查的案件在作出审查逮捕决定后，是否还要实行报上一级人民检察院备案不明确。
4.现行工作机制与自侦案件决定逮捕权上提一级改革还不相适应
这方面的问题主要有：一是针对同级检察机关侦查部门而设定的审查逮捕工作机制，不能再适用于自侦案件决定逮捕权上提一级改革后的情况。二是对自侦部门的刑事立案、侦查活动实行的同级监督的模式能否在自侦案件决定逮捕权上提一级后继续适用等等。目前对自侦部门的刑事立案、侦查活动实行的是同级监督的模式，即侦监部门对本院自侦部门的刑事立案、侦查活动进行监督。自侦案件决定逮捕权上提一级后，对如何进行监督需要作出规定。
三、决定逮捕权上提一级应当厘清的思想观念及坚持的原则
（一）加强监督的观念
以前，我国自侦案件的决定逮捕权由本院的侦监部门行使，尽管自侦案件的侦查权和侦查监督权分别由不同的部门行使并实行不同的分管检察长制，但由于我国检察机关实行的是检察长领导制，所有检察工作都是受同一检察长的领导，一些重大复杂的案件都要经过同一检察长决定或经过同一个检察委员会讨论，因此这种内部制约机制的作用有其局限性。在实践中对自侦案件的侦查监督更多地异化为突破案件的相互配合，决定逮捕被作为侦破案件的一种重要手段和策略。
自侦案件决定逮捕权上提一级就是为了加强对自侦活动的监督制约，要摒弃过去那种认为“检察机关是一家，要重配合轻监督制约”、“对公安机关要加强监督，在检察机关内部要强调配合”等传统观念，要注重在有原则、有限度地配合的同时，更多地强化自侦案件逮捕权中的监督制约。
（二）下级服从上级原则
根据宪法和人民检察院组织法规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。可见在我国上下级人民检察院之间是领导与被领导的关系。自侦案件决定逮捕权上提一级后要强化下级服从上级的原则，该原则不仅要求下级自侦部门要服从上级自侦部门的业务指导或领导，还要求下级自侦部门要服从和执行上级侦监部门决定逮捕的正确决定，依法接受上级侦监部门的监督制约。
（三）法制化原则
我国的法制是社会主义法制，是立法、守法、执法和监督法律实施等几方面的统一。法制原则的基本要求包括“有法可依、有法必依，执法必严、违法必究”等。对于检察机关来说，法制原则要求职务犯罪的侦查和决定逮捕活动都要依法进行。自侦案件决定逮捕权上提一级是一项新的检察改革，目前该改革内容在我国的刑事诉讼法、人民检察院组织法、《刑诉规则》等中都未得到体现，可以预见在将来的一段时间内，关于自侦案件决定逮捕权上提一级的有关内容还有待不断完善。自侦案件决定逮捕权上提后，当法律有明文规定且规定比较明确时，如办案期限、办案程序等，必须严格按照有关法律、法规的规定办事；当法律法规规定得不明确具体，难以实际操作时，要严格按照法律的精神办事；当法律没有作出规定，最高人民检察院有相关司法解释和规定时，应当遵守最高人民检察院的有关规定。
（四）保障司法公正原则
司法最高的准则就是公正，公正是检察工作的生命和灵魂。“公正原则体现在刑事诉讼中就是要求将公正作为最高的追求目标，视公正为最高的司法价值，其基本内涵是在司法活动的过程和结果中要坚持并体现公平与正义的原则”。[1]公正的内容不仅包括实体公正，也包括程序公正，即一方面要保障案件得到正确的处理，使有罪的人被判有罪，使无罪的人免受刑事追究；另一方面在打击犯罪的同时，也要保障犯罪嫌疑人的合法权益，使正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现。自侦案件决定逮捕权上提一级后，在注重配合的同时要加强监督制约，要督促办案人员正确行使职权，严格依法办案。一方面，客观公正地收集证据，既收集对犯罪嫌疑人有罪、罪重的证据，也收集对犯罪嫌疑人无罪、罪轻的证据，防止刑讯逼供、指供、诱供，防止冤假错案的发生。另一方面，督促办案人员准确认定案件事实，区分罪与非罪、罪重与罪轻、此罪与彼罪，防止有案不查或压案不办，该立案的不立案，不该立案的而立案等违法现象的发生，使案件得到正确地处理，保障实体公正的实现。
（五）简便易行原则
自侦案件决定逮捕权上提一级后，与有关制度如人民监督员制度、不捕案件的复议复核、侦查羁押期限的延长、自侦案件审查批捕的备案审查制度等存在一定的不相适应的地方，应当对相关工作机制予以完善。在完善相关工作机制时应当遵守简便易行原则，在保障司法公正、维护当事人合法权益的前提下，对于程序重复、过于复杂的应当删繁就简、尽可能简化。此外，完善后的工作机制应当符合检察工作实际，便于实践操作，以利于提高检察工作效率。
四、决定逮捕权上提一级后的应对措施
（一）充实调整办案力量
自侦案件决定逮捕权上提一级是检察体制改革的重大举措，要充分认识这项工作的重要性和紧迫性，把配齐配强人员作为推进改革的首要任务抓紧抓好。建议在省、分、州、市人民检察院侦监部门增设办理职务犯罪审查逮捕岗位或专业办案科室，增配相关干部编制，负责自侦案件的审查逮捕、沟通协调等工作，实现人员基本固定及办案专业化的要求。
（二）统一人民监督员监督模式
自侦案件决定逮捕权上提一级后，对犯罪嫌疑人不服捕决定如何进行监督主要有两种意见：第一种意见认为，按照现行模式进行监督，对实行下管一级监督模式的，犯罪嫌疑人不服逮捕决定，由作出逮捕决定的上一级人民检察院选任的人民监督员进行监督，对实行同级监督模式的，犯罪嫌疑人不服逮捕决定，由作出逮捕决定的人民检察院选任的人民监督员进行监督。第二种意见认为，应统一监督模式，对犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，一律由作出逮捕决定的人民检察选任的人民监督员进行监督。
笔者认为，如按照第一种意见，实行同级监督模式，犯罪嫌疑人对分、州、市人民检察院作出逮捕决定不服的，由分、州、市人民检察院选任的人民监督员进行监督；如实行下管一级模式，犯罪嫌疑人对分、州、市人民检察院作出逮捕决定不服的，由省级人民检察院选任的人民监督员进行监督，而犯罪嫌疑人对省级人民检察院作出逮捕决定不服的，也只能由省级人民检察院选任的人民监督员进行监督。由此省级人民检察院选任的人民监督员，既对不服分、州、市人民检察院作出的逮捕决定进行监督，又对不服省级人民检察院作出的逮捕决定进行监督，造成监督层级的交错，与人民监督员对自侦案件中拟撤销案件、拟不起诉案件的监督也不能统一。按照第二种意见，犯罪嫌疑人对分、州、市人民检察院作出的逮捕决定不服的，由分、州、市人民检察院选任的人民监督员进行监督，犯罪嫌疑人对省级人民检察院作出的逮捕决定不服的，由省级人民检察院选任的人民监督员进行监督，既能解决监督层级混乱的情况，又与自侦案件中拟撤销案件、拟不起诉情形的监督实现监督层级的统一。因此，笔者同意第二种意见。
在具体操作上，建议把原实行同级监督模式的基层人民检察院选任的人民监督员，转化为分、州、市人民检察院选任的人民监督员。对犯罪嫌疑人不服逮捕决定检察机关启动人民监督员监督程序作如下规定：人民检察院直接受理案件的犯罪嫌疑人不服逮捕决定，需要启动人民监督员监督程序的；可以由本院人民监督员办公室向作出逮捕决定的检察机关人民监督员办公室移送相关书面意见和材料。作出逮捕决定的人民检察院人民监督员办公室应当及时将上述材料移送本院侦查监督部门，侦查监督部门应当另行指派承办人在三日内提出审查意见，认为应当维持原逮捕决定的，应当及时将书面意见和相关材料移送本院人民监督员办公室，并做好接受监督的准备。
（三）建立不捕案件异议制度
自侦案件决定逮捕权上提一级后，下级检察机关认为上级检察机关的不予逮捕决定有误，能否提出复议复核有三种意见：第一种意见认为，上级检察机关与下级检察机关之间是领导与被领导的关系，上级检察机关作出的决定下级检察机关应当服从，下级检察机关对上级检察机关的不予逮捕决定，不能提出复议、复核。第二种意见认为，下级检察机关对上级检察机关不予逮捕决定，可以提出复议、复核。第三种意见认为，下级检察机关认为上级检察机关的不予逮捕决定，可以提出复议，但不能提出复核。
我们同意第三种意见，主要理由是，《刑诉规则》第403条规定，上一级人民检察院对下级人民检察院按照第二审程序提出抗诉的案件，认为抗诉不当的，应当向同级人民法院撤回抗诉，并通知下级人民检察院。下级人民检察院如果认为上一级人民检察院撤回抗诉不当的，可以提请复议。上一级人民检察院应当复议，并将复议结果通知下级人民检察院。根据该规定，下级检察机关对上级检察机关有关案件的决定可以提出复议。但上述条文未对提出复核作出规定，根据法无明确授权即无权的原则，下级人民检察院不能提出复核。因此，下级检察机关认为上级检察机关不予逮捕决定有错误的，可以提出复议，但不能提出复核。
对于复议程序，建议参照公安机关提出复议的程序作出如下规定：下级人民检察院认为不予逮捕的决定有错误，在收到不予逮捕决定书五日以内，可以向作出不予逮捕决定的人民检察院提出复议，但是必须将被拘留的人立即释放。对下级人民检察院提出复议的不予逮捕的案件，应当另行指派侦查监督部门办案人员审查，并在收到提请复议书和案卷材料后七日内作出是否变更的决定，通知下级人民检察院。
（四）明确第一次延长羁押期限的审批机关
自侦案件决定逮捕权上提一级后，对作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院究竟是指哪一级人民检察院有两种意见：第一种意见认为，作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院，是指作出逮捕决定的人民检察院的上一级人民检察院。第二种意见认为，作出批准延长羁押期限的上一级人民检察院，是指直接立案侦查的人民检察院的上一级人民检察院。
我们认为，如按照第一种意见，基层人民检察院立案侦查的案件，需要经省级人民检察院批准延长羁押期限一个月，分、州、市人民检察院立案侦查的案件，则需要经最高人民检察院批准延长羁押期限一个月一方面与同级公安机关立案侦查案们的延长审批不平衡，另一方面也与司法实际不相符。按照第二种意见，基层人民检察院立案侦查的案件，由分、洲、市人民检察院批准延长羁押期限一个月，分、州、市人民检察院立案侦查的案件，由省级人民检察院批准延长羁押期限一个月，既符合《刑事诉讼法》和《刑诉规则》的规定，又与现行延长羁押期限审批制度相一致。所以，我们同意第二种意见。
（五）取消现行的备案审查制度
自侦案件决定逮捕权上提一级后，对检察机关自接立案侦查的案件在作出审查逮捕决定后，是否还要实行报上一级人民检察院备案的制度有两种意见：第一种意见认为，应当继续实行备案制度。第二种意见认为，取消现行的备案制度。
我们认为，目前自侦案件侦查权与决定逮捕权均由同一检察机关行使，实行直接立案侦查案件在作出审查逮捕决定后备案的制度，主要是为了加强对自侦权的监督制约。自侦案件决定逮捕权上提一级后，对自侦权的监督制约力度进一步加大，不需要再实行原先的备案制度。所以，我们同意第二种意见。
（六）改革审查逮捕工作机制
针对自侦案件决定逮捕权上提一级后受案层级发生的变化，我们建议对相关工作规则进行重新梳理，作出明确规定，具体包括：一是制定自侦案件审查逮捕细则，对案件受理、审查、讨论、决定等内容作出明确规定，规范办案流程，确保办案质量。二是制定自侦案件介入侦查引导取证工作规则，从适时介入的时间、范围、方式、人员、程序等方面，对上级人民检察院侦查监督部门派员介入下级人民检察院侦查部门侦查活动作出具体规定，明确工作要求，规范操作程序，有效发挥适时介入的作用。三是制定自侦案件捕诉衔接工作规则，在上级人民检察院侦查监督部门与下级院及本院公诉部门建立案件信息通报制度以及对自侦案件进行引导侦查取证和侦查活动监督时的联系沟通制度，进一步增强工作合力，提高办案质量。
（七）建立目应的刑事立案，侦查活动监督工作机制
自侦案件决定逮捕权上提一级后，如何进行监督需要作出规定。我们认为，自侦案件决定逮捕权上提一级改革的目的是为了加强对自侦权的监督制约，因此，侦查活动监督和刑事立案监督职能也应与决定逮捕权上提一级同步，实行上一级监督模式，并且审查逮捕也是开展侦查活m监督、刑事立案监督的有效载体和手段，由履行审查逮捕职能的侦监部门开展监督符合侦查监督工作实际和规律。建议作如下规定：人民检察院直接受理侦查的案件改由上一级人民检察院审查决定逮捕后，上级人民检察院侦查监督部门承担对下级院侦查部门立案侦查活动的法律监督职责。人民检察院在审查逮捕工作中，如果发现下级人民检察院侦查部门侦查活动有违法情形，应当通知下级人民检察院予以纠正，下级人民检察院侦查监督部门应当督促侦查部门纠正。
【注释】
[1]申君贵、伍光红：《我国刑事诉讼法应有的十大理念》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2006年第2期。