刑诉法应明确规定对不应立案而立案的监督
元明胡耀先
乘刑事诉讼法修改之东风，将检察机关监督纠正不应当立案而立案上升至国家基本法律的高度，不但是必要的而且是可行的。当然，考虑到立案工作的特殊性和监督撤案可能产生的后果，在监督撤案的条件和程序上应当加以严格限制。
2010年10月1日起试行的最高人民检察院、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》(以下简称《规定》)，将公安机关不应当立案而立案纳入检察机关的监督范畴。这是司法改革的一项进展，但是，对检察机关的这一监督措施存在不少争议和质疑，在刑事诉讼法修改纳入相关内容的过程中阻力重重。因此，探讨“检察机关对公安机关不应当立案而立案进行监督的必要性”，就显得尤为重要和紧迫。
一、检察机关监督纠正不应当立案而立案的实践基础
1999年施行的《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)第378条规定，对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见。近年来，全国各级检察机关依照宪法的基本原则和刑事诉讼法、《规则》的相关规定，对公安机关不应当立案而立案开展监督活动，监督撤案的数量总体上呈逐年上升趋势:如2001年至2004年共5368件，2010年则为11310件，2011年1月至11月为10496件。公安机关对检察机关的监督撤案意见认可度相当高，每年撤案占提出纠正意见的比例基本维持在98%左右。特别是通过立案监督手段监督纠正了一批违法办案、插手经济纠纷的案件。据高检院的专项统计，2005年至2006年上半年，全国检察机关在审查逮捕和立案监督工作中共发现、纠正违法办案、插手经济纠纷205人，其中通过监督撤案纠正不该立案而立案45人，占22%。违法办案、插手经济纠纷涉及的罪名主要集中在刑法第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”和第五章“侵犯财产罪”。2007年至2008年8月，全国检察机关共监督公安机关撤案14377件，其中最多的是侵犯财产类案件，共计7347件，占51.1%;破坏市场经济秩序类案件有675件，占4.7%。
二、对质疑检察机关监督纠正不应当立案而立案的回应
(一)检察机关监督纠正不应当立案而立案并未突破现行刑事诉讼法的规定。
首先，从刑事诉讼法第87条仅规定了人民检察院对公安机关“该立不立”案件的监督，并不必然推导出人民检察院对“不该立而立”案件不应该监督，也并非限定“人民检察院刑事立案监督的范围”。1996年刑事诉讼法第8条规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”人民检察院对刑事诉讼的各个环节行使法律监督权，是法律的明确授权。而立案是刑事诉讼程序的启动程序，法律监督中的刑事立案监督是从起点程序上确保刑事侦查权的正确行使，保障刑事诉讼法律统一正确实施的一项工作机制。按照辩证唯物主义的观点，任何事物都存在两面性，侦查机关作为行使刑事侦查权的主体，既可能存在对依法应当立案侦查的案件却违反规定不履行立案侦查职责的情形，也可能存在对依法不应当立案侦查的案件却违反规定超越权限立案侦查的情形。1989年公安部下发了《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》，但个别地方滥用侦查权，非法插手经济纠纷、严重侵犯人权的现象仍屡禁不止，留下了诸多不稳定、不和谐的隐患。事实上，司法实践中对于《规则》第378条，公安机关多以该项规定属于检察机关内部文件、对公安机关没有约束力为由，抵触监督。
其次，《规则》第378条明确规定了人民检察院对于公安机关“不应当立案而立案侦查”的监督。《规则》修订案通过前，高检院曾专门就修订案征求过全国人大相关部门的意见，没有收到“相关内容突破现行刑事诉讼法规定”的反馈。2009年4月8日，高检院就最高人民检察院、公安部、国家安全部《关于刑事立案监督有关问题的规定(征求意见稿)》向全国人大内务司法委员会征求意见，亦未收到“对不应当立案侦查而立案侦查的监督”属于“突破法律”的反馈意见。
再次，中央政法委员会《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》明确提出“完善检察机关对侦查机关违反规定不应当立案而立案……的监督机制，确保侦查权的正确行使”的任务。高检院作为此项任务的牵头单位，在总结《规则》施行逾十年的实践经验基础上，与公安部联合下发《规定》，明确“对不应当立案侦查而立案侦查”的监督机制，进一步完善刑事立案监督机制的做法，完全符合中央提出司法改革的原则精神。
(二)“不应当立案侦查而立案侦查”不存在案件复杂难以把握的问题，人民检察院的监督也不可能干扰正常的侦查活动。
1.关于刑事案件的复杂性问题。首先，刑事案件的复杂性在人民检察院对侦查机关“应当立案侦查而不立案侦查”的监督中同样存在。其次，人民检察院对“不应当立案而立案”的监督，须严格依法进行，是针对明显不具备刑事诉讼法对于刑事立案设定的“有犯罪事实发生需要追究刑事责任”的立案条件、对侦查对象采取刑事强制措施或者手段等严重侵犯人权的案件所进行的法律监督。
2.关于干扰正常侦查活动的问题。首先，刑事诉讼法第2条明确规定:“中华人民共和国刑事诉讼法的任务，是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究……”但是，因“重打击、轻保护”和“有罪推定”等思想，个别办案人员人权观念淡漠，导致在执法等诸多环节上，“保障无罪的人不受刑事追究”只是口号、没有行动，进而积累、激化了社会矛盾。在履行侦查职责的问题上，个别办案机关、办案人员不是把精力放在完善侦查措施和手段、提高业务素质、提升侦查能力上，而是牺牲、漠视人权，维系旧观念、老做法，侦查违法行为屡禁不止。对这类行为，必须设置强有力的监督制约机制。其次，正是考虑到对“不应当立案而立案”的案件监督撤案会产生终止案件侦查的法律后果，《规定》明确检察机关通知撤案以前，在实体上必须调查核实、掌握事实证据，在程序上必须经检察长或者检察委员会集体讨论决定，并增设了侦查机关对检察机关撤案通知不服可以提出复议复核的权力，把防漏堵缺的工作做在前面，以有效防止出现干扰正常侦查活动的问题。只要公正执法，侦查机关、侦查人员就不应当视法律监督为负担。
(三)检察机关监督纠正不应当立案而立案在保护当事人合法权益方面起着其他环节的监督无法替代的作用。
首先，公安机关刑事立案的案件绝大多数涉及嫌疑人的人身、财产问题。根据法律规定，对一个人作出刑事立案决定，就意味着可以对其采取刑事拘留等强制措施。如果违法不当立案，将严重侵犯人权，这比应当立案侦查而不立案侦查具有更大的危害性。即便检察机关能够通过批捕、起诉环节纠正违法办案行为，而之前对无辜的人所造成的伤害是永远无法弥补的，对法律的权威、对司法机关的公正形象所造成的损害也是难以恢复的。而且，有的刑事案件立案后可能会被长期搁置，既不提请批准逮捕也不移送审查起诉，实践中公安机关以此为要挟不当插手经济纠纷、追讨钱财的屡有发生，如果检察机关无法及时监督纠正，则涉案公民将背负沉重的犯罪嫌疑人的“恶名”，影响其正常的工作、学习、生活甚至行动的自由。既然任何对违法办案责任的追究和国家赔偿都无法改变无辜者已遭受的伤害，如果能够通过事前的监督机制有效减少、甚至防止这种不必要的伤害或者损害，则完全没有理由只能通过事后的赔偿或者补救去解决。
其次，建立“诉讼当事人对侦查机关采取搜查、查封、扣押、冻结等措施不服，提请检察机关或上一级检察机关进行监督制度”，是解决不当采取侦查措施的问题，与刑事立案的正确与否分属不同的范畴，不能替代“检察机关对侦查机关违反规定不应当立案而立案”的法律监督。
三、将检察机关监督纠正不应当立案而立案纳入法律正当其时
刑事立案中的违法行为既包括应当立案侦查而不立案侦查，也包括不应当立案侦查而立案侦查。而我国刑事诉讼法未授权检察机关对后者进行监督，使之成为监督的盲区。非法插手经济纠纷、为他人追款讨债而违反规定立案的现象大量存在，社会各界对此反映强烈，要求把这种情形纳入检察机关立案监督的呼声很高。中央政法委关于司法体制和工作机制改革方案中，明确将“检察机关监督纠正不应当立案而立案”作为司法改革的一个内容，是完全必要的。从《规定》实施一年多的情况看，检察机关监督纠正不应当立案而立案的数量大幅度增加，更说明这一监督的必要性。但《规定》毕竟是内部文件，位阶低、效力差、刚性弱，一些地方的侦查机关对此有抵触情绪，不配合检察机关的工作。因此，乘刑事诉讼法修改之东风，将检察机关监督纠正不应当立案而立案上升至国家基本法律的高度，不但是必要的而且是可行的。当然，考虑到立案工作的特殊性和监督撤案可能产生的后果，在监督撤案的条件和程序上应当加以严格限制，只有符合特定条件的案件才能要求公安机关说明立案理由，侦查机关不服监督撤案意见还可以复议复核。
(作者分别为最高人民检察院侦查监督厅副厅长、全国检察业务专家，侦查监督厅干部)